Il faut prendre cette annonce à rebours. Quand le Polisario qui gère cinq camps sahraouis, depuis plus de cinq décennies, demande soudain au Haut-commissariat des réfugiés (HCR) de «former à l’aide humanitaire» des responsables des camps, le réflexe de lecture consiste à n’y voir qu’un banal besoin de renforcement des capacités. Mais il ne s’agit pas ici d’une administration novice qui demande à apprendre les rudiments de l’humanitaire; c’est une structure vieille qui semble chercher un autre savoir-faire, celui de la transition et du démantèlement.
Le contexte, lui, est substantiel pour comprendre ce que cache la démarche du Polisario. D’un côté, la situation dans les camps de Tindouf est entrée dans une nouvelle zone de tension: le Royaume du Maroc et les États-Unis ont exigé leur fermeture. Cette demande a été réitérée officiellement, à Alger, par Massad Boulos lors de sa dernière entrevue avec le président Abdelmadjid Tebboune le 27 janvier dernier. On comprend mal comment le Polisario pourrait solliciter le HCR de l’ONU pour soi-disant apprendre à gérer les camps du moment qu’il est question d’en finir avec ces cantonnements de la honte sur le sol algérien.
À cette pression s’ajoute, d’un autre côté, la proposition d’autonomie installée frontalement dans les négociations et qui pèse lourdement sur leur dynamique. Celles-ci imposent la souveraineté marocaine comme unique cadre à la solution pour le Sahara. Ce plan comme unique cadre des négociations a, une nouvelle fois, été confirmé par le Polisario lui-même, dans une récente interview de son «ministre des Affaires étrangères» au média El Espanol. Il apparait donc peu crédible que le Polisario sollicite le HCR pour former les responsables sahraouis dans un tel contexte. Derrière l’humanitaire, il y a une réalité intangible pour des camps à la fois anciennement administrés et politiquement inachevés. Le Polisario doit placer des mots sur un tabou lexical absolu.
Demander une formation sur le management des camps sonne davantage comme un besoin d’acquisition d’une compétence de phase terminale. Le HCR n’est pas seulement un opérateur de distribution; c’est aussi une institution des solutions de l’après-camps, de la coordination du retour des populations, du reclassement des vulnérabilités, de la fermeture et démantèlement de sites et de la réaffectation d’infrastructures. Quand le Polisario sollicite une «formation» pour des cadres déjà rompus à la routine humanitaire, on peut légitimement soupçonner qu’on lui demande autre chose que des généralités sur la chaîne du savon, du médicament et des rations.
Il faut donc comprendre autrement le verbiage du Polisario. La «formation» vise moins à consolider la permanence des camps qu’à préparer ceux qui les tiennent à en administrer le démantèlement. Car le scandale d’une lecture littérale serait dévastateur pour Alger et le Polisario: on ne découvre pas le béaba de l’humanitaire après avoir organisé pendant cinquante ans, avec l’appui de multiples agences, des dispositifs de santé, d’éducation, d’eau, de distributions, d’abris et de coordination communautaire. En revanche, on peut fort bien avoir besoin d’une expertise nouvelle, d’une ingénierie de démantèlement, lorsqu’il devient nécessaire de transformer un ordre de camp en ordre de transition.
«La demande adressée au HCR par le Polisario est un évènement politique: non plus apprendre à faire tourner les camps, mais apprendre à gouverner leur sortie»
— Karim Serraj
Non pas le démantèlement au sens spectaculaire, au sens de la pelleteuse et des tentes qu’on replie, mais au sens onusien du terme: préparation des cadres, tri des fonctions, cartographie des populations, séquençage des départs, coordination avec les autorités marocaines, transfert ou désaffectation des actifs, maintien des services pendant la transition, puis fermeture ordonnée des sites. Quand on a devant soi des dizaines de milliers de personnes installées depuis un demi-siècle dans un espace d’exil, la sortie ne ressemble jamais à un arrêté; elle ressemble à une opération.
Tant que l’horizon était l’attente, la compétence utile était celle de la survie des camps. Dès lors qu’un horizon de règlement se précise, la compétence attendue devient celle de la transition. Le camp cesse d’être un symbole pur; il redevient un problème logistique, administratif et humain. La demande adressée au HCR par le Polisario est un évènement politique: non plus apprendre à faire tourner les camps, mais apprendre à gouverner leur sortie. Il ne s’agit plus de perpétuer un ordre humanitaire; il s’agit de le convertir. Il faut former des responsables du Polisario à des gestes qu’ils ne pratiquent pas en régime ordinaire: profiler les ménages et les vulnérabilités; distinguer ceux qui relèvent d’un retour, d’une relocalisation, d’une intégration locale ou d’un maintien temporaire sous assistance; sécuriser les femmes seules, les mineurs, les personnes âgées, les malades chroniques, les personnes handicapées; planifier le maintien transitoire de l’eau, de la santé et de la distribution alimentaire pendant le désengorgement; prévenir les paniques, les prédations et les captations d’actifs; réparer autant que possible les dégâts environnementaux; préparer enfin la sortie des camps et le flux des retours, le replacement des enfants dans les écoles, les malades dans les hôpitaux, etc.
Le CCCM Cluster (instance mondiale codirigée par le HCR de coordination, de gestion et de fermeture des camps) définit la fermeture comme un processus graduel et complexe. La note technique utilisée dans l’écosystème du HCR demande aussi un inventaire détaillé des équipements, des cartes de site, des points d’eau, des latrines, des dépotoirs, des réseaux et des risques résiduels avant toute désaffectation.
Le mot «humanitaire» masque ici moins un contenu qu’une méthode. Les expériences comparées montrent d’ailleurs que la fermeture d’un camp n’est jamais une séquence facile. Il faut aussi des accords politiques, des options juridiques claires, une logistique de sortie pour que la fermeture d’un camp ne produise pas une simple dispersion de misère. C’est pourquoi l’hypothèse d’une «formation» des cadres des camps sahraouis prend un sens particulier. Quand Tindouf entrera en phase de transition, celle-ci exigera des gestionnaires formés, capables d’administrer la fin d’un monde sans provoquer l’effondrement des services.
Le cas des camps de Nduta et Lukole, en Tanzanie, avec environ 50.000 personnes venant du Burundi, est éclairant parce qu’il montre le versant technique et ordonné d’une fermeture. En 2008-2009, le système mis en place par le CCCM Cluster a servi à superviser le retour et la réintégration des populations, avec préparation des défis d’accès à la terre ou aux emplois, à l’école et aux soins côté burundais; un dispositif d’incitation financière au retour avait également été mis en place. Dans la phase post-fermeture, l’agence a aussi géré le nettoyage du site, la réutilisation de certaines structures permanentes qui pourraient servir, dans le cas de l’Algérie, pour les populations de la ville de Tindouf.
Mtabila avec environ 38.000 Burundais, toujours en Tanzanie, montre l’autre face de la même médaille: une fermeture plus heurtée, plus conflictuelle, où l’urgence politique entre en collision avec le principe de volontariat. Ne voulant pas partir, la Tanzanie et le Burundi ont soumis en 2012 la population des camps à des restrictions d’assistance et de moyens de subsistance, tandis qu’un communiqué tanzanien annonçait la perte du statut de réfugié pour 38.050 personnes et la fermeture du camp au 31 décembre 2012. Plus tard, Human Rights Watch a rappelé que la pression était montée jusqu’à la fermeture fin 2012 et que de nombreux réfugiés avaient été forcés de rentrer. La leçon est décisive: le démantèlement d’un camp peut glisser rapidement d’une opération de protection vers une mécanique de contrainte si la séquence politique va plus vite que l’ingénierie humanitaire.
Le cas des camps bhoutanais au Népal est précieux parce qu’il montre, à l’inverse, un démantèlement lent, fractionné et administrativement sophistiqué. Le rapport conjoint HCR‑PAM explique qu’au 31 mai 2012, plus de 65.000 personnes avaient déjà été réinstallés dans des pays tiers, que la population des camps était tombée à 48.640 personnes, et que le gouvernement népalais avait approuvé en décembre 2010 une consolidation par laquelle les populations restantes étaient progressivement déplacées de plusieurs camps vers Beldangi et Sanischare. Le document précise la chronologie: fermeture de Goldhap en juin 2011, de Timai en janvier 2012 et de Khudunabari en mai 2012. Le rapport global 2012 du HCR note qu’à la fin de cette année il ne restait plus que deux camps, accueillant environ 41.000 réfugiés au total; en 2015, le HCR annonçait que plus de 100.000 Bhoutanais avaient été réinstallés et qu’il ne restait plus que deux camps avec moins de 18.000 personnes. Mais même dans ce scénario-là, les difficultés n’ont pas disparu: le HCR et le PAM soulignaient l’apparition de vulnérabilités nouvelles parmi les populations restantes, comme les violences, l’abus d’alcool et de substances, les problèmes psychosociaux, les risques de protection pour les enfants sans environnement familial stable. Une fermeture réussie n’est donc jamais une simple diminution numérique.
