Ce que le débat passionné autour des événements des 29 et 30 juillet derniers a largement passé sous silence, notamment lorsqu’il est question de Ceuta et Melilla, c’est un fait fondamental: au Maroc, personne ne conteste ni ne nie qu’à l’heure actuelle, Ceuta se trouve sous administration espagnole. Il s’agit d’une réalité de fait avec laquelle le Maroc coexiste depuis des décennies et c’est précisément dans ce contexte qu’il entretient une coopération étroite avec l’Espagne.
Mais ce que l’on semble avoir du mal à comprendre de l’autre côté du détroit, c’est que, du point de vue marocain, Ceuta comme Melilla sont des enclaves situées en plein territoire marocain. Il s’agit de territoires très exigus qui, soit dit en passant, ont été agrandis à la suite de la guerre de Tétouan que l’Espagne a imposée au Maroc. Ce ne sont pas des territoires situés dans l’espace européen de l’Espagne. L’Espagne est un pays européen qui a acquis le contrôle de Ceuta et Melilla dans des circonstances historiques bien déterminées et qui, aux yeux des Marocains, représentent aujourd’hui les vestiges de cette époque.
La majorité des Espagnols qui s’intéressent à cette question — à quelques exceptions notables près, comme Máximo Cajal et Alfonso de la Serna — invoquent les titres juridiques de l’Espagne comme si ceux-ci constituaient, à eux seuls, une preuve irréfutable que Ceuta et Melilla ont toujours été espagnoles et que la souveraineté espagnole sur les deux villes n’a jamais été contestée. Le dénominateur commun d’une grande partie des commentaires espagnols consiste non seulement à souligner que Ceuta et Melilla bénéficient d’un statut juridique qui, selon eux, les met à l’abri de toute revendication de la part d’un État étranger, mais également à nier l’existence même d’un différend entre l’Espagne et le Maroc au sujet des deux enclaves. Plus encore, certains prétendent même dénier aux Marocains le droit d’affirmer que, du moins de leur point de vue, Ceuta et Melilla constituent des vestiges du colonialisme espagnol.
Dans leurs ouvrages respectifs, «Ceuta y Melilla, Olivenza y Gibraltar: ¿Dónde acaba España? et Al sur de Tarifa: un malentendido histórico», Máximo Cajal et Alfonso de la Serna, deux anciens diplomates espagnols, soutiennent que les traités sur lesquels les autorités espagnoles s’appuient pour justifier leur souveraineté sur les deux enclaves sont dépourvus de valeur juridique ou morale, puisqu’ils ont été conclus sous la contrainte et à des moments où le Maroc se trouvait en position de faiblesse. Le traité de Wad-Ras en constitue un exemple particulièrement révélateur. En vertu de ce traité conclu entre le Maroc et l’Espagne, cette dernière obtint que le Maroc accède à une revendication qu’elle formulait depuis longtemps: l’élargissement des limites de Ceuta. Or, ce traité fut signé après la guerre de Tétouan, que l’Espagne avait menée contre le Maroc.
Le Maroc fut contraint d’accepter cet accord afin d’obtenir que l’Espagne mette fin à son occupation de la ville de Tétouan, occupée pendant la guerre. Il existe d’autres exemples d’accords profondément inégaux que l’Espagne imposa au Maroc, mais il n’est pas nécessaire de tous les énumérer ici.
L’«Esprit de Barajas» et la mise en veilleuse de Ceuta et Melilla
J’en viens maintenant au principal argument généralement avancé par les Espagnols pour écarter les revendications marocaines: le fait que les deux enclaves ne figurent pas sur la liste des territoires non autonomes des Nations unies. C’est exact. Mais pour mesurer pleinement la portée de cet argument, encore faut-il comprendre comment on en est arrivé à cette situation.
Du point de vue du droit international actuel, la position espagnole concernant Gibraltar dispose d’un élément dont ne bénéficie pas la position marocaine concernant Ceuta et Melilla: Gibraltar figure sur la liste des Nations unies des territoires non autonomes restant à décoloniser, tandis que Ceuta et Melilla n’y figurent pas. L’Espagne a invoqué à plusieurs reprises cette différence pour rejeter les tentatives marocaines visant à ouvrir un dialogue sur l’avenir des deux enclaves. Pour comprendre pourquoi Ceuta et Melilla ne figurent pas sur cette liste, il faut remonter aux années 1960 et, plus précisément, à ce que l’on a appelé «l’Esprit de Barajas».
Le 6 juillet 1963, feu le roi Hassan II et le général Franco se rencontrèrent à l’aéroport madrilène de Barajas afin d’aborder les différends territoriaux encore en suspens entre les deux pays. L’entente née de cette rencontre passa à la postérité sous le nom d’«Esprit de Barajas». En vertu de cette entente tacite — qui fut saluée par la presse marocaine ainsi que par d’illustres personnalités telles qu’Allal El Fassi —, le Maroc accepta de dissocier la question de Ceuta et Melilla des autres différends territoriaux qui opposaient les deux pays dans le cadre des Nations unies et du processus de décolonisation.
Cette stratégie, habilement exploitée par les dirigeants espagnols et renforcée par l’absence d’une décision ferme du Maroc de porter le différend relatif à Ceuta et Melilla devant l’ONU à un moment où la question de Gibraltar occupait une place importante dans l’agenda international, priva Rabat d’une occasion historique de tenter de faire inscrire les deux villes sur la liste des territoires non autonomes. Par la suite, le Maroc s’abstint de soulever de manière soutenue le différend concernant les deux enclaves jusqu’en janvier 1975.
Ce que les analystes espagnols passent souvent sous silence lorsqu’ils évoquent le statut juridique de Ceuta et Melilla au sein des Nations unies, c’est que les deux villes n’ont pas été écartées de cette liste à la suite d’une décision de l’ONU concluant qu’elles ne remplissaient pas les critères applicables aux territoires non autonomes. Elles n’ont tout simplement pas été inscrites sur cette liste parce que le Maroc a relâché sa pression sur l’Espagne au cours de la période allant de 1963 à 1965, une attitude qui découlait de l’entente tacite entre Hassan II et Franco, que ce dernier ne respecta finalement pas. Si le Maroc avait maintenu sa pression sur l’Espagne à cette époque, il existait une réelle possibilité que les deux enclaves soient inscrites sur la liste des territoires non autonomes.
À cette époque, dans les débats de l’Assemblée générale, de la Quatrième commission et du Comité spécial, non seulement il existait parmi les États membres un large consensus quant à l’existence d’un différend entre le Maroc et l’Espagne au sujet des deux territoires, mais de nombreux États membres ne reconnaissaient même pas comme un fait établi que les deux enclaves se trouvaient sous souveraineté espagnole. Ils affirmaient, au contraire, qu’il s’agissait de villes marocaines.
Comme je l’ai expliqué dans mes deux derniers livres consacrés au Sahara, publiés respectivement en 2024 et 2026, la priorité du Maroc à l’époque était d’obtenir de l’Espagne qu’elle accepte l’ouverture de négociations bilatérales sur le Sahara. C’est précisément pour cette raison que le roi Hassan II, en signe de bonne volonté à l’égard du général Franco, décida, à la suite de leur rencontre à Barajas, de mettre en veilleuse les revendications marocaines sur Ceuta et Melilla.
Après la récupération du territoire à la suite de la Marche verte et des Accords de Madrid, et bien que le gouvernement d’Adolfo Suárez se soit écarté de l’application de l’Accord tripartite et qu’une partie importante de la classe politique espagnole, notamment à gauche, ait commencé à soutenir les thèses du Polisario, Hassan II s’abstint de réactiver les revendications sur Ceuta et Melilla, afin de ne pas créer de difficultés au roi Juan Carlos ni contribuer à déstabiliser la transition espagnole post-franquiste. Un câble de l’ambassade des États-Unis à Rabat, daté du 21 août 1976, indiquait précisément que la priorité accordée par le Maroc à la question du Sahara et la réticence de Hassan II à créer des difficultés à Juan Carlos avaient relégué la question des enclaves au second plan.
Une souveraineté moins immuable que ne le suggère le discours officiel
Et si, comme le soutient la majorité des Espagnols, Ceuta et Melilla ont toujours été considérées comme des villes pleinement espagnoles, intégrées sans équivoque au cadre institutionnel et administratif espagnol, une question légitime s’impose: pourquoi, pendant plus de trois siècles, les autorités espagnoles elles-mêmes ont-elles envisagé, à différentes reprises, la possibilité de les abandonner, de céder certaines de ces possessions, de les échanger contre Gibraltar ou encore de négocier leur avenir en contrepartie de certaines concessions?
Il convient ici de citer un exemple concret. Selon Jerónimo Bécker, dans son ouvrage «España y Marruecos: sus relaciones diplomáticas durante el siglo XIX», la cession des «Presidios Menores» — Melilla, le Peñón de Vélez de la Gomera et Alhucemas — fut envisagée en 1801 en échange d’avantages économiques, notamment la possibilité d’importer du Maroc un million de fanegas en franchise de droits.
La proposition n’aboutit finalement pas. Manuel Godoy finit par privilégier la possibilité d’échanger les «Presidios Menores» contre des ports. Par la suite, González Salmón recommanda à nouveau l’aliénation des présides. Face à la controverse suscitée par cette proposition, l’avis de plusieurs ministères fut sollicité: les ministères des Finances et des Indes se montrèrent favorables à la cession, tandis que ceux de la Grâce et de la Justice, de la Guerre et de la Marine s’y opposèrent.
La question qui se pose alors est évidente: si les Espagnols considéraient Ceuta et Melilla exactement de la même manière que n’importe quelle autre ville espagnole, pourquoi continuèrent-ils, jusqu’au début du XXe siècle, à les qualifier de «présides», en distinguant Ceuta, «préside majeur», de Melilla, «préside mineur»?
Il y a plus. Pourquoi, au début des années 1960, comme l’attestent des documents diplomatiques américains, le ministre espagnol des Affaires étrangères informa-t-il l’ambassadeur des États-Unis que l’Espagne négociait avec le Maroc des questions relatives à l’approvisionnement des populations civiles et militaires des deux enclaves? L’Espagne a-t-elle jamais dû engager des négociations comparables avec un État voisin afin de garantir l’approvisionnement de Madrid, Séville, Grenade ou Valence?
Et si l’Espagne était aussi absolument convaincue de l’espagnolité de Ceuta et Melilla et considérait sa souveraineté sur celles-ci comme une question intangible, pourquoi Fernando María Castiella lui-même informa-t-il l’ambassadeur américain, en juin 1966, que l’Espagne envisageait la possibilité d’accepter du Maroc, concernant Ceuta et Melilla, des conditions similaires à celles que Madrid exigeait du Royaume-Uni au sujet de Gibraltar?
Plus révélateur encore: pourquoi, au cours de la conversation qu’il eut avec le sénateur américain Edmund Muskie à la Zarzuela le 30 avril 1979, consignée dans un télégramme de l’ambassade des États-Unis daté du 8 mai, le roi Juan Carlos se montra-t-il disposé à envisager l’éventuelle cession de Melilla au Maroc?
Dans le cas de Ceuta, dont il considérait la situation comme plus complexe en raison de l’importance de sa population espagnole, il alla même jusqu’à envisager une formule d’internationalisation inspirée de l’ancien statut international de Tanger. Il existe de nombreux autres exemples historiques démontrant qu’au sein même de l’État espagnol, à différentes époques, certains courants se sont montrés favorables à l’abandon, à la cession, à l’échange ou à une modification du statut de ces possessions. Cela oblige, à tout le moins, à sérieusement nuancer l’affirmation selon laquelle Ceuta et Melilla auraient toujours été perçues par l’État espagnol exactement de la même manière que Madrid, Grenade ou n’importe quelle autre ville de la péninsule. Je m’arrête ici.
Mais la géographie est obstinée, quelles que soient les interprétations que les Espagnols ou les Marocains souhaitent en faire. Il arrivera un moment, à l’avenir, où les deux pays, indépendamment de titres juridiques qui — comme toute construction juridique — s’inscrivent nécessairement dans un contexte historique et politique déterminé, devront s’asseoir autour d’une table pour discuter de l’avenir des deux villes et rechercher une formule susceptible de préserver la paix, la stabilité et les intérêts légitimes de leurs populations.
S’il est une leçon que les Espagnols devraient tirer de leur propre histoire, c’est que l’évolution des États n’est jamais linéaire. Les nations traversent des périodes de force et de faiblesse, de prospérité et de crise, de stabilité et d’incertitude. Rien ne garantit aux Espagnols d’aujourd’hui que, dans trois, quatre ou six décennies, l’Espagne conservera exactement la même puissance économique, la même influence internationale ou la même stabilité politique que celles dont elle jouit actuellement. De même, nul ne peut affirmer que la situation économique, politique et géopolitique du Maroc ne connaîtra pas une amélioration substantielle au cours des prochaines années et décennies.
