Depuis 2011, l’UE use d’un appareil singulier, façonné par l’équilibre que défendaient alors les deux grandes puissances diplomatiques de l’Union, la France et le Royaume-Uni: le Service européen pour l’action extérieure, placé sous l’autorité d’un Haut Représentant qui cumule deux casquettes, à la fois chef de la diplomatie européenne et vice-président de la Commission.
C’est un organe volontairement hybride, pour préserver l’équilibre entre une politique étrangère qui demeure largement entre les mains des États membres et la recherche d’une «voix européenne commune» sur les Affaires étrangères. Cet édifice précaire a été profondément bousculé par l’hyperprésidence d’Ursula von der Leyen. Depuis 2019, la présidente de la Commission a surinvesti le terrain diplomatique: Ukraine, Chine, États-Unis, Israël, Méditerranée… Et ces dernières années, sa rivalité avec l’actuel Haut Représentant, Kaja Kallas, n’a fait qu’accentuer les confusions sur la répartition des rôles.
C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre le projet porté par Berlin, avec le soutien de Paris: réintégrer au sein de la Commission une partie des fonctions du service diplomatique européen, renforçant de facto l’emprise de Von der Leyen sur la politique étrangère. À ce jour, la résistance s’organise surtout parmi le personnel du SEAE, ce qui renforce l’idée d’une simple réforme administrative à laquelle s’opposeraient des intérêts corporatistes. Or, derrière ce projet se joue une bataille de pouvoirs institutionnels. Officiellement, Kallas gagnerait une vice-présidence renforcée, couvrant des politiques extérieures aujourd’hui éparpillées entre les DG développement, voisinage, aide humanitaire… Mais in fine, elle ne serait qu’un ministre des Affaires étrangères placé sous l’autorité politique d’une présidente de la Commission gardant, en dernier ressort, le dernier mot.
Deuxième bataille, faire sauter le verrou du veto. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, le principe demeure l’unanimité. Et c’est bien normal puisque la diplomatie touche au cœur de la souveraineté nationale. L’histoire, la géographie, les alliances et les intérêts stratégiques de la France ne sont pas ceux des États baltes, de Malte ou du Portugal.
Certes, le veto peut ralentir voire paralyser l’action européenne. Il peut aussi devenir un instrument de surenchère; la Hongrie en a largement joué ces dernières années. Mais il demeure la garantie qu’un État membre ne pourra être engagé contre ce qu’il considère comme un intérêt essentiel. Or, l’Allemagne veut réduire la capacité de blocage des États. Pour son ministre des Affaires étrangères, la majorité qualifiée permettrait d’accélérer une politique étrangère européenne.
«Une Union européenne capable d’adopter contre la volonté d’un État une décision de politique étrangère [...] glisserait vers une diplomatie européenne autonome, capable de s’imposer à chacune d’elles»
Le départ d’Orban a-t-il ouvert la voie? Un groupe de onze capitales emmenées par Berlin vient de proposer un plan visant à empêcher qu’à l’avenir, le veto d’un seul État ne paralyse le processus décisionnel de Bruxelles. Le texte encourage «l’abstention constructive» et la recherche de mécanismes permettant le recours à la majorité qualifiée. Avec quelles conséquences? Une Union européenne capable d’adopter contre la volonté d’un État une décision de politique étrangère ou de sanctions ne serait plus une Europe coordonnant 27 diplomaties nationales. Elle glisserait vers une diplomatie européenne autonome, capable de s’imposer à chacune d’elles.
Troisième front, la force. L’Allemagne est désormais le premier pays de l’Union européenne par le niveau de ses dépenses militaires. En mars 2025, Manfred Weber, président du Parti populaire européen, exhortait déjà l’Europe à entrer dans une véritable «économie de guerre». Deux mois plus tard, dans son premier discours de politique générale, le chancelier Friedrich Merz affichait son ambition: faire de la Bundeswehr «l’armée conventionnelle la plus puissante d’Europe».
Entre-temps, Berlin avait levé les freins budgétaires à son réarmement. Une réforme constitutionnelle du «frein à l’endettement» soustrait désormais à cette contrainte les dépenses de défense et de sécurité au-delà de 1 % du PIB. Depuis, les moyens suivent. En 2027, le seul budget du ministère de la Défense doit atteindre 109,7 milliards d’euros. Berlin prévoit de porter son effort de défense à 3,5 % du PIB dès 2029, conformément à ses engagements au sein de l’OTAN.
En quelques années, la première puissance économique de l’Union est donc en passe d’en devenir également la première puissance militaire conventionnelle. C’est la fin d’un certain équilibre européen, longtemps fondé sur un partage implicite des rôles: à l’Allemagne, la puissance économique; à la France, une singularité stratégique cultivée depuis le général de Gaulle– diplomatie indépendante, armée, dissuasion nucléaire et siège permanent au Conseil de sécurité. Et Paris accompagne Berlin dans la réforme du SEAE comme dans la remise en cause du veto national, au moment même où le réarmement allemand réduit l’un des derniers avantages comparatifs de la France en Europe!
La rentrée européenne est bel et bien à l’heure allemande. Pour autant, laquelle? Car au moment où Berlin accélère son tempo, l’Allemagne s’apprête à prendre la mesure de ses fractures politiques. Le dimanche 6 septembre, une élection régionale au cœur de l’ex-Allemagne de l’Est pourrait offrir un score historique au parti AfD et placer l’extrême droite en position de diriger un Land… De quoi rappeler aux partenaires de la première puissance européenne qu’ils feraient bien d’en contenir les avancées.
