À la lecture de l’article publié par El País le 12 octobre, consacré à la prétendue violation des «eaux territoriales» de Ceuta par la Marine royale marocaine, le lecteur pourrait croire qu’un incident d’une extrême gravité s’est produit, que le Maroc aurait agi avec des intentions hostiles envers l’Espagne et que Ceuta disposerait d’une mer territoriale dont les limites seraient clairement établies.
Pourtant, à y regarder de plus près, et à examiner cet article à la lumière du droit international ainsi que des réalités politiques et juridiques du différend opposant le Maroc et l’Espagne au sujet des espaces maritimes entourant Ceuta et Melilla, force est de constater qu’il accumule les inexactitudes et les insinuations, sans apporter les éléments de preuve nécessaires pour établir que des bâtiments de la Marine royale marocaine ont effectivement violé les eaux territoriales espagnoles.
La thèse centrale de l’article tient en une phrase: au moins une frégate et plusieurs patrouilleurs de la Marine royale marocaine auraient navigué «dans des eaux relevant de la souveraineté espagnole sans avoir demandé d’autorisation». Cet épisode se serait déroulé dans les semaines qui ont suivi le franchissement massif de la frontière vers Ceuta en juillet.
Selon les informations relayées depuis lors, Madrid aurait réagi en renforçant sa présence navale autour de la ville, notamment par l’arrivée, le 3 août, du bâtiment Rayo, en provenance de Las Palmas, et en entreprenant des démarches diplomatiques de haut niveau auprès de Rabat.
Ces mêmes récits font état d’une collision évitée de justesse entre un patrouilleur espagnol et un patrouilleur marocain, tandis que les sources citées par le quotidien qualifient les incursions alléguées de «délibérées» et «répétées».
Le 12 octobre, le président du gouvernement espagnol, Pedro Sánchez, a déclaré aux journalistes qu’il confirmait, sur le fond, les informations publiées, tout en soulignant que la communication entre les deux marines avait été «très fluide» et qu’aucun incident similaire ne s’était reproduit. Or, une telle confirmation politique ne saurait tenir lieu de constatation juridique. Et c’est précisément la question juridique fondamentale que l’article d’El Pais se garde d’examiner sérieusement.
Une frontière maritime qui reste à délimiter
Comment l’auteur peut-il affirmer que le Maroc a violé la mer territoriale de Ceuta tout en reconnaissant que les eaux entourant cette ville n’ont fait l’objet d’aucune délimitation internationale? À tout le moins, la coexistence de ces deux affirmations appelle une explication juridique que l’article ne fournit pas.
Certes, l’absence d’un accord bilatéral de délimitation maritime ne signifie pas nécessairement que Ceuta soit dépourvue de mer territoriale. Mais elle n’autorise pas davantage à considérer que toute présence de bâtiments marocains dans des eaux revendiquées par l’Espagne constitue, par définition, une violation de sa souveraineté. Pour établir une telle violation, encore faudrait-il démontrer que ces bâtiments ont pénétré dans un espace maritime juridiquement attribuable à l’Espagne, en précisant leurs coordonnées exactes et les critères de délimitation applicables.
Or, l’article ne fournit ni ces coordonnées ni ces critères. Il s’en remet plutôt à des sources anonymes, dont les appréciations relatives aux intentions marocaines - «délibérées», «répétées»- sont érigées en faits établis, alors qu’elles ne constituent que l’interprétation de l’une des parties.
Pour le dire sans détour, avant d’affirmer que le Maroc a violé la mer territoriale de Ceuta, il faut d’abord démontrer que des bâtiments de la Marine royale marocaine ont effectivement pénétré dans des eaux relevant juridiquement de la souveraineté espagnole. Or, l’article reconnaît lui-même que les eaux entourant Ceuta, à l’instar de celles de Melilla, n’ont jamais été délimitées par un accord international avec le Maroc.
Et cela n’a rien de fortuit. D’abord, parce que le Maroc ne reconnaît pas la souveraineté espagnole sur ces deux enclaves et conteste les prétentions maritimes qui en découlent. Ensuite, parce que ce différend de souveraineté explique précisément pourquoi les deux pays ne sont jamais parvenus à un accord délimitant leurs mers territoriales respectives. Cette réalité a une incidence directe sur l’appréciation juridique des faits rapportés. Pourtant, l’article la passe sous silence.
Nul ne conteste que Ceuta puisse, en principe, générer sa propre mer territoriale. Mais reconnaître cette faculté implique également de prendre en considération sa situation géographique particulière: celle d’une enclave dont le littoral est adjacent à celui d’un État souverain, le Maroc, qui bénéficie lui aussi du droit de disposer d’une mer territoriale pouvant s’étendre jusqu’à douze milles marins. C’est là un élément fondamental que l’article d’El País omet d’examiner.
Aux termes de l’article 15 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 (CNUDM), à laquelle le Maroc et l’Espagne sont tous deux parties, lorsque les côtes de deux États sont adjacentes ou se font face, aucun de ces États n’est en droit, sauf accord contraire, d’étendre sa mer territoriale au-delà d’une ligne médiane dont tous les points sont équidistants des points les plus proches des lignes de base des deux États. Cette règle connaît toutefois une exception lorsque des titres historiques ou d’autres circonstances spéciales justifient une délimitation différente.
En l’absence d’accord, comme c’est le cas pour les espaces maritimes entourant Ceuta et Melilla vis-à-vis du Maroc, les deux États doivent donc tenir compte de cette règle de délimitation. Cela ne signifie nullement qu’ils seraient privés de mer territoriale, mais qu’aucun d’eux ne saurait en étendre unilatéralement les limites au-delà de ce qu’autorise le droit international. Il importe également de souligner que la ligne médiane peut constituer une référence juridique même en l’absence d’un accord bilatéral. Dès lors, l’absence de traité ne rend pas nécessairement impossible la détermination du caractère licite ou illicite de l’entrée d’un navire dans les eaux d’un autre État. Encore faut-il connaître sa position exacte et apprécier les circonstances géographiques et juridiques pertinentes.
La législation espagnole elle-même s’inscrit dans cette logique. Si la loi espagnole 10/1977 du 4 janvier relative à la mer territoriale fixe, dans son article 3, la largeur de la mer territoriale espagnole à douze milles marins, son article 4 reconnaît expressément que, vis-à-vis des États voisins, celle-ci ne peut s’étendre au-delà d’une ligne médiane équidistante, sauf accord contraire. Autrement dit, le droit espagnol reconnaît lui-même la limitation que l’article passe sous silence.
Il en résulte que, même si le Maroc et l’Espagne parvenaient à un accord sur la délimitation de leurs mers territoriales respectives, rien ne permettrait de présumer que Ceuta bénéficierait automatiquement d’une mer territoriale de douze milles marins dans toutes les directions. Toute délimitation devrait nécessairement tenir compte de la proximité du littoral marocain et des règles pertinentes du droit international.
Ainsi, le fait que Ceuta puisse, en principe, générer une mer territoriale en raison de sa situation géographique ne signifie pas que l’Espagne soit libre d’en fixer unilatéralement toutes les limites vis-à-vis du Maroc. Il ne permet pas non plus d’accuser la Marine royale marocaine d’avoir violé cette mer territoriale sans établir précisément où naviguaient ses bâtiments et pour quelles raisons les eaux concernées devraient, en droit, être considérées comme espagnoles.
C’est précisément là que réside la faiblesse fondamentale de l’article d’El País. Avant de conclure à une violation, il faut déterminer si les bâtiments concernés ont effectivement pénétré dans des eaux juridiquement attribuables à l’Espagne. Or, c’est ce que l’article ne démontre pas. Pourquoi son auteur n’a-t-il pas publié une carte indiquant les positions exactes des bâtiments de la Marine royale marocaine et la frontière maritime qu’ils auraient franchie, selon les sources espagnoles qu’il cite? De telles données permettraient de vérifier si les incursions alléguées se sont réellement produites dans des eaux relevant juridiquement de la souveraineté espagnole. En leur absence, le lecteur est invité à accepter une conclusion juridique sans pouvoir en vérifier le fondement.
Tant que le Maroc et l’Espagne ne seront pas parvenus à un accord sur la délimitation des espaces maritimes entourant Ceuta et Melilla, le différend relatif à l’étendue de leurs revendications respectives persistera. Le fait que l’Espagne défende sa souveraineté sur ces deux enclaves ne la dispense pas de justifier juridiquement les frontières maritimes qu’elle considère comme les siennes.
Autorisation préalable, passage en transit et passage inoffensif
L’article d’El País comporte, par ailleurs, une autre affirmation problématique. Son auteur soutient que des bâtiments de la Marine royale marocaine auraient navigué «sans demander d’autorisation dans des eaux relevant de la souveraineté espagnole».
Premièrement, pour affirmer que le Maroc était tenu de solliciter une autorisation, encore faudrait-il établir deux éléments: d’une part, que les bâtiments concernés se trouvaient dans des eaux appartenant juridiquement à l’Espagne; d’autre part, que les activités qu’ils y exerçaient étaient effectivement soumises à une telle autorisation. La souveraineté espagnole sur Ceuta ne suffit pas, à elle seule, à trancher la question de la délimitation de tous les espaces maritimes adjacents à l’enclave.
Deuxièmement, la géographie revêt ici encore une importance déterminante. Ceuta se situe sur la rive sud du détroit de Gibraltar, l’une des voies de navigation internationale les plus fréquentées au monde. Or, en vertu de la partie III de la CNUDM, les navires de tous les États, y compris les bâtiments de guerre, bénéficient d’un droit de passage en transit dans les détroits concernés par ce régime. Ce droit offre des garanties plus étendues que le passage inoffensif, notamment parce que l’État riverain ne peut en suspendre l’exercice. Si les bâtiments marocains ne faisaient que transiter par le détroit, ce régime aurait vocation à s’appliquer. L’article ne présente aucun élément permettant d’établir qu’il en allait autrement.
De surcroît, même s’il était démontré que des bâtiments de la Marine royale marocaine ont navigué dans la mer territoriale espagnole, le droit international reconnaît aux navires étrangers, y compris aux navires de guerre, le droit dit de «passage inoffensif», consacré par les articles 17 à 26 de la CNUDM.
Le passage inoffensif désigne une navigation qui ne porte pas atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité de l’État côtier. L’article 19 de la Convention énumère les activités susceptibles de priver un passage de son caractère inoffensif, notamment la menace ou l’emploi de la force, les exercices ou manœuvres avec armes, le lancement ou l’appontage d’aéronefs ou d’engins militaires, ainsi que certaines activités de collecte de renseignements ou d’autres opérations susceptibles de compromettre la sécurité de l’État côtier.
Or, l’article d’El País ne précise pas la nature de l’ensemble des manœuvres effectuées par la Marine royale marocaine. Il ne fournit pas non plus les éléments nécessaires pour déterminer si certaines de ces activités étaient incompatibles avec le droit de passage inoffensif ou susceptibles de mettre en danger la sécurité de Ceuta. Il convient également de rappeler que la CNUDM n’impose pas, de manière générale, l’obtention d’une autorisation préalable pour chaque passage inoffensif d’un navire de guerre, même si certains États défendent des interprétations divergentes sur cette question.
Cela étant, le droit de passage inoffensif ne saurait être invoqué pour justifier n’importe quelle manœuvre militaire. Pour relever de ce régime, la navigation doit respecter les conditions fixées par la Convention, notamment l’exigence, en règle générale, d’un passage continu et rapide. Si des bâtiments de la Marine royale marocaine ont effectué des patrouilles, des manœuvres militaires ou d’autres activités incompatibles avec ce droit dans des eaux juridiquement attribuables à l’Espagne, l’appréciation juridique serait nécessairement différente.
Même dans une telle hypothèse, la Convention prévoit une réponse encadrée et proportionnée. En vertu de son article 30, lorsqu’un navire de guerre ne respecte pas les lois et règlements de l’État côtier et ne tient pas compte d’une demande de s’y conformer, cet État peut exiger qu’il quitte immédiatement sa mer territoriale. Nous sommes donc loin du vocabulaire d’«invasion» et de «violation» qui entoure cet épisode. C’est précisément pourquoi il est indispensable d’établir, avec exactitude, où se trouvaient les bâtiments concernés et quelles activités ils y menaient.
Une allégation, non un fait juridiquement établi
En définitive, l’affirmation d’El País selon laquelle le Maroc aurait violé les eaux territoriales de Ceuta ne trouve pas de fondement juridique suffisamment étayé dans les informations présentées par le quotidien. Pour soutenir une accusation aussi grave, il faudrait rendre publiques les coordonnées exactes des incursions alléguées, expliquer les règles de délimitation maritime applicables et démontrer que les activités menées par les bâtiments de la Marine royale marocaine constituaient effectivement une violation du droit international.
Dans ces conditions, l’article contribue surtout à alimenter les soupçons quant aux intentions du Maroc et à nourrir un discours de confrontation à la veille de la visite du roi Felipe VI à Ceuta, le 13 octobre, puis à Melilla, le 14 octobre. Il s’agira de la première visite d’un souverain espagnol dans ces deux villes depuis celle de Juan Carlos Ier, en novembre 2007, à la suite de laquelle Rabat avait rappelé son ambassadeur pour consultations. Le calendrier de cette publication soulève donc inévitablement des interrogations sur son contexte politique.
Car il y a une différence fondamentale entre affirmer que, selon les autorités espagnoles, des bâtiments de la Marine royale marocaine ont navigué dans des eaux que l’Espagne considère comme relevant de sa souveraineté et présenter cette interprétation comme la preuve juridiquement établie d’une violation de la mer territoriale de Ceuta.
Il ne s’agit nullement de nier que l’Espagne revendique la souveraineté sur Ceuta, ni de contester le droit de Madrid à défendre les espaces maritimes qu’elle considère comme les siens. Il s’agit de rappeler une distinction essentielle : une revendication ne vaut pas constatation juridique. Le droit international exige que l’on réponde, dans un ordre logique, à plusieurs questions fondamentales: où se trouvaient exactement les bâtiments? À quel État les eaux concernées étaient-elles juridiquement attribuables au regard des règles de délimitation applicables ? Et quelles activités ces bâtiments y menaient-ils?
L’article d’El País ne répond à aucune de ces questions. Il ne présente ni coordonnées géographiques, ni carte, ni critères de délimitation, ni analyse juridique. Il préfère s’appuyer sur des sources anonymes et recourir à un vocabulaire de «violation» et d’«invasion» que les faits rapportés ne suffisent pas à étayer.
Ceuta et Melilla demeurent le dossier le plus sensible des relations entre Rabat et Madrid. Si les eaux qui les entourent continuent de faire l’objet de contestations, c’est précisément parce que le différend de souveraineté n’a jamais été résolu. Présenter des espaces maritimes contestés comme s’ils relevaient d’une souveraineté espagnole définitivement établie ne suffit pas à trancher leur statut juridique. Une telle démarche ne fait que rigidifier les positions et favoriser une escalade dont ni le Maroc, ni l’Espagne, ni les nombreuses populations vivant de part et d’autre du détroit de Gibraltar ne peuvent se permettre les conséquences.
Si l’Espagne estime que sa mer territoriale a été violée, la démarche sérieuse consiste à préciser où cette violation se serait produite, à en fournir les preuves et à saisir les voies diplomatiques et juridiques prévues précisément pour régler ce type de différend. Publier, à la veille d’une visite royale dans les deux villes, un récit dont les éléments essentiels demeurent invérifiables ne saurait se substituer à cette démarche.
Tant que ces questions fondamentales resteront sans réponse, l’affirmation selon laquelle le Maroc aurait violé les eaux territoriales de Ceuta demeurera une allégation, et non un fait établi.
