Saisi par la Chambre des représentants, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a adopté à l’unanimité, le 28 janvier 2026, son avis sur le projet de loi n°54.23 prévoyant de confier à la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) la gestion unique de l’assurance-maladie obligatoire. L’institution reconnaît «la portée structurante de cette réforme» et la qualifie de «jalon important vers l’unification et la modernisation» du système national.
L’ambition s’inscrit dans la continuité de la loi-cadre n°09.21 relative à la protection sociale, avec un objectif de simplification des procédures et de convergence des règles. Cependant, le CESE souligne que l’unification institutionnelle ne saurait se substituer à une refonte financière et paramétrique, en pointant plusieurs angles morts du dispositif.
L’examen des deux principaux régimes met en évidence des trajectoires divergentes. L’AMO du secteur privé, gérée par la CNSS, dégage un excédent estimé à 3 milliards de dirhams par an, tandis que le régime du secteur public, administré par la Caisse nationale des organismes de prévoyance sociale (CNOPS), enregistre un déficit structurel sans mécanisme de redressement prévu.
Les règles de cotisation accentuent ces écarts. Le taux appliqué au privé atteint 6,37% du salaire sans plafond, contre 5% dans le secteur public avec un plafond fixé à 800 dirhams mensuels, inchangé depuis 2005. Le CESE recommande une révision de ces paramètres, en évoquant la suppression du plafond ou un ajustement des taux.
L’alerte est explicite: «Transférer un régime qui souffre d’un déficit financier structurel vers une entité de gestion unique (…) comporte des risques». Une étude actuarielle couvrant au moins 20 ans est préconisée, accompagnée d’analyses d’impact.
Une couverture encore partielle
Les données du rapport 2024-2025 de la Cour des comptes révèlent un décalage entre affiliation et accès réel aux soins. Si 88% de la population, soit environ 32 millions de personnes, sont inscrits à un régime, 30,4% des Marocains — près de 11 millions — ne bénéficient pas effectivement de la couverture.
La question des «droits fermés» concentre une part importante de ces situations alors que le CESE recommande leur suppression et appelle à rendre l’immatriculation obligatoire afin de garantir un accès continu aux soins.
L’analyse du projet de loi fait apparaître un périmètre d’unification partiel. Le transfert concerne essentiellement le régime public géré par la CNOPS, sans intégrer d’autres organismes gestionnaires de l’AMO. Les compagnies d’assurances privées ainsi que les mutuelles de grandes entreprises publiques demeurent en dehors du dispositif, alors même qu’elles couvrent des catégories de salariés bénéficiant généralement de niveaux de rémunération plus élevés.
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Cette configuration maintient une segmentation du système, limitant la portée réelle de l’unification et posant la question de l’équité entre assurés selon leur statut et leur employeur.
Le projet prévoit l’intégration des étudiants dans le régime général, mettant fin à leur dispositif spécifique. Le CESE relève un risque de rupture de couverture en cas de précarité parentale et recommande le maintien d’un régime autonome.
La gouvernance suscite également des réserves. La centralisation autour du conseil d’administration de la CNSS ne garantit pas une représentation élargie des différentes catégories d’assurés. Le Conseil propose d’y intégrer les mutuelles et les professionnels de santé afin d’assurer un pilotage plus inclusif.
Dépenses de santé et modernisation du pilotage
Le poids des affections de longue durée, représentant entre 55% et 77% des dépenses selon les régimes, impose des mesures de régulation. Le CESE préconise la généralisation de la prescription électronique, l’instauration de protocoles thérapeutiques opposables et le renforcement du rôle de la Haute autorité de santé.
La révision de la tarification nationale de référence, inchangée depuis 2006, apparaît comme un levier central d’ajustement. Le Conseil recommande également la mise en place de comptes nationaux de la protection sociale et d’un système d’information digitalisé permettant un suivi précis des dépenses.
Le transfert d’environ 1.200 employés de la CNOPS vers la CNSS soulève des enjeux sociaux significatifs. Le CESE évoque des risques liés à l’harmonisation des statuts, des carrières et des régimes de retraite, appelant à une transition négociée afin de préserver la continuité du service.
L’analyse de Saad Taoujni, consultant et conférencier en santé et protection sociale, prolonge ces constats en mettant en perspective les fragilités du système. Il rappelle que les difficultés d’intégration des travailleurs non-salariés avaient été identifiées dès 2016. L’objectif de 11 millions d’affiliés reste éloigné, avec seulement 1,3 à 1,4 million d’inscrits, laissant près de 9,5 millions de personnes en dehors du dispositif.
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Le mécanisme de cotisation apparaît inadapté, en sus de l’uniformisation administrative qui ne reflète pas la diversité des revenus, ce qui limite l’adhésion. L’expert souligne également l’absence d’une étude stratégique préalable solide, le dispositif reposant sur des mécanismes existants sans refonte globale du modèle.
La question de l’offre de soins constitue un autre facteur déterminant. La disponibilité des professionnels, des équipements et des médicaments demeure inégale selon les territoires. L’insuffisance des politiques de prévention renforce le poids des soins curatifs, contribuant à l’augmentation des dépenses.
Sur le plan institutionnel, Saad Taoujni pointe la concentration des fonctions au sein de la CNSS, qui cumule gestion et opération. Il plaide pour une séparation claire entre les rôles et pour l’instauration d’une autorité indépendante de régulation.
Le reste à charge demeure également significatif, notamment pour certains traitements innovants non couverts, dont le coût reste élevé pour les patients.
La convergence des analyses du CESE et de l’expert met en évidence une même ligne de fracture, celle de l’unification de la gestion qui ne garantit pas, à elle seule, l’efficacité du système. L’équilibre repose cependant sur l’articulation entre financement, gouvernance et offre de soins.
L’avis adopté à l’unanimité valide l’orientation stratégique du projet de loi 54.23, tout en posant des conditions précises. L’enjeu porte désormais sur l’intégration de ces recommandations dans le processus législatif afin d’assurer une couverture effective et équitable.
